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第六章 官制（第10页）

清朝又立意封锁东三省，不许汉人移植。

所以其治理之法，不但不能进步，而反有趋于退步之势。

奉天一省，只有奉天和锦州两府，其余均治以将军、副都统等军职。

蒙古、新疆、西藏亦都治以驻防之官。

这个固然历代都是如此，然清朝适当西力东侵之时，就要情见势绌了。

末年回乱平后，改新疆为行省。

日俄战后，改东三省为行省。

蒙古、西藏，亦图改省，而未能成功。

藩属之地，骤图改省，是不易办到的。

不但该地方的人民感觉不安，即使侥幸成功，亦不易得治理其地的人才。

蒙、藏的情形，和新疆、东三省是不同的。

东三省汉人已占多数，新疆汉人亦较多，蒙、藏则异于此。

自清末至民国初年，最好是中央操外交、军事、交通、币制之权，余则听其自治。

清季既不审外藩情势和内地的不同，操之过急，以致激而生变；民国初年，又不能改弦易辙，许其自治，以生其回面内向之心，杜绝强邻的觊觎。

因循既久，收拾愈难，这真是贾生所说，可为痛哭、流涕、长太息的了。

以上是中国的旧官制，中西交通以来，自然不能没有变动。

其首先设立的，是总理各国事务衙门。

实因咸丰八年，中英《天津条约》规定要就大学士、尚书中简定一员，和英国使臣接洽而起，不过迫于无可如何，并非有意改革。

内乱平后，意欲振兴海军，乃设立海军衙门。

后来却将其经费，移以修理颐和园，于是中日战后，海军衙门反而裁撤了。

庚子以后，又因条约，改总理衙门为外务部，班列六部之前。

其时举办新政，随事设立了许多部处。

立宪议起，改革旧官制，增设新机关，共成外务、吏、民政（新设的巡警部改）、度支（户部改。

新设的财政处，税务处并入）、礼（太常、光禄、鸿胪三寺并入）、学（新设的学务处改，国子监并入）、陆军（兵部改，太仆寺和新设的练兵处并入）、农工商（工部改，新设的商部并入）、邮传、理藩（理藩院改）、法（刑部改）十一部，除外务部有管理事务大臣、会办大臣各一人外，余均设尚书一人、侍郎二人，不分满汉。

都察院亦改设都御史一人，副都御史二人（前此左都御史，满汉各一。

左副都御史各二。

右都御史、副都御史但为督抚兼衔）。

大理寺改为院，以司最高审判。

宣统二年，立责任内阁。

设总协理大臣。

裁军机处及新设的政务处及吏、礼二部（其事务并入内阁），而增设海军部及军谘府（今之参谋部）。

改尚书为大臣，与总协理负连带责任。

外官则仍以督抚为长官。

于其下设布政、提法（按察司改）、提学、盐运、交涉五司，劝业、巡警二道，而裁分巡、分守道。

此等制度，行之为日甚浅，初无功过可言。

若从理论上评论：内官增设新官，将旧官删除归并，在行政系统上，自然较为分明，于事实亦较适切。

若论外官，则清末之所以尾大不掉，行政粗疏，其症结实在于省制。

当时论者，亦多加以攻击。

然竟未能改革，相沿以迄于今，这一点不改革，就全部官制，都没有更新的精神了。

民国成立，《临时政府组织大纲》定行政分五部，为外交、内务、财政、军务、交通。